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解析物权法
陈绪国
【原文】〖登记机构禁止〗
第十三条登记机构不得有下列行为：
（一）要求对不动产进行评估；
（二）以年检等名义进行重复登记；
（三）超出登记职责范围的其他行为。
【解析】〖登记机构禁止〗
本条对于登记机构进行法定约束，主要为三大范畴的禁止。一是禁止登记机构要求对不动产进行评估，二是禁止以年检等名义进行重复登记；三是禁止超出登记职责范围的其他行为。
◎〖登记机构禁止〗
一、一般理念
登记机构禁止，指中国的不动产登记机构必须遵守受法律禁止的规定，禁止登记机构要求对不动产进行评估、禁止以年检等名义进行重复登记、禁止超出登记职责范围的其他行为等，是为基本的规范范围。这不仅仅是普通物权法的硬性规定，更大程度上是制度物权法上的强制性规定。也不仅仅是民商法的要求，而实体上是行政法的要求，因为中国的不动产登记机构全部是官方机构，受专门法制约。
登记机构禁止，是不动产登记机构重要职责之所在，与不动产登记机构的形式审查和实质审查，形成两项基本职责。因为物权法是普通法，不是专门法、行政法、特别法，只能对不动产登记机构的权利和职责、义务作简要的一般性的规定，但这并不意味着可以随意减轻不动产登记机构的法律责任，因为在不动产登记专门法、行政法、特别法中有专项规定。
其中，土地监察与法律责任、破坏土地资源的刑法司法解释的规定，是针对任何单位与个人的，也可以列为登记机构禁止的范围内一并监督与控制。《土地监察暂行规定》第18条明确规定：“土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：（一）建设用地行为；（二）建设用地审批行为；（三）土地开发利用行为；（四）土地权属变更和登记发证行为；（五）土地复垦行为；（六）基本农田保护行为；（七）土地使用权出让行为；（八）土地使用权转让、出租、抵押、终止行为；（九）房地产转让行为；（十）其他行为。”对照以上十种被监督审查的行为，不动产登记机构均直接或者间接与此有关。
登记机构禁止，不仅仅关乎登记工作、登记程序中的禁止性规定，而且还应该包括本职工作以外违法活动的禁止。如向境内外的情报机构随意出卖情报资料，损害国家利益、公共利益和权利人的利益，独自或者伙同他人谋取私利；利用自己掌握的信息资料为不动产交易者提供帮助，拉皮条、当中介、拿佣金，即使是没有损害国家利益、公共利益和权利人的利益，同样是应当一概禁止的。房屋登记机构的工作人员利用工作之便、职务之便，将国家所有的公寓房私自交付亲戚朋友使用，甚至于不登记、假登记、减免租金管理费等，是典型的以权谋私行为，同样是应当一概禁止的。
不动产登记机构表面上是个没有多大权利的机构，而实质上是个要害部门，容易利用工作之便、职务之便，带头执法犯法，而且手段相当的隐蔽，反侦查手段也相当强。某些地方政府违法征地、拆迁、批地、批准违章建筑等违法活动，往往是与登记机构串通在一起为非作歹的，实际上是这些地方政府的黑帮手，一般属于团伙作案的重要参与者。
国土资源部关于印发《查处土地违法行为立案标准》的通知第5条第（五）项规定，土地行政主管部门的工作人员，不依照土地管理的规定，办理土地登记，颁发土地证书，或者在土地调查、建设用地报批中，虚报、瞒报、伪造数据以及擅自更改土地权属、地类和面积等滥用职权的。
二、条文解析
本法第12条规定了登记机构的职责，主要有四大职责：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。除此之外，就是属于登记机构的非职责范围。如本条规定的三种行为便是。
第一，禁止登记机构的不动产评估。
要求对登记申请人的不动产进行评估，不是不动产登记机构的职责，是资产评估、资产拍卖、资产公证机构和法院执行局的职责。如果登记机构越权，将不动产登记作为前提和必要条件，就会给予申请人增加不必要的麻烦和负担，甚至于导致申请人遭受经济损失。
某些登记机构为了创收，向申请人收取高额评估费，不仅仅侵犯了申请人的隐私权，而且会产生经济纠纷和行政腐败现象，这是绝对不能容许的。因此，这方面的登记机构禁止规定，是从登记实践经验中得出的结论。
第二，禁止登记机构的重复登记。
以年检、复查、换证、清理、整顿等名义进行重复登记，也是劳民伤财，也会产生如上所述的那种弊端，只是程度不同而已。因此，不是情况特殊，不是很有必要，一般地，将重复登记视为禁止性登记。
实际上，禁止重复登记，不单单针对不动产登记机构，还应当包括不动产权利人的无理重复登记。不动产登记机构恶意重复登记，是为了本部门、本单位的非法收入，玄机就在于此处。不动产要求重复登记，可能会埋伏不良动机，因为一次登记会保留一个复印件，多次登记会保留多个复印件，这里面可能有玄机。登记机构仅仅为当事人每办理一次换证手续，就可从当事人每人手上获得50元以上的收入，全县、全市成千上万产权人累积起来的数目是十分惊人的。
第三，要求登记机构不能超出登记职责的其他行为。
包括的范围更加广泛。虽然本条未一一列举，但评判标准还是有的，如物权法第12条就有登记机构职责的规定。
作为兜底规定，这一款，就是采取“排他法”进行法律推定和禁止性规定，以防止这些机构改头换面，钻法律的空子，同时也为当事人在权益受到侵害时提供法律保障。兜底规定在整部物权法中比较普遍，也是有法的效力的。
不动产登记涉及的问题很多，不能在物权法中全部载明。如果将来《不动产登记法》出台，会有一个圆满的结果，会对于登记机构和申请人各自的责、权、利、义进行全面的规定。
中国相关的不动产登记法，存在立法机构多、法的层次全、涉及面广、法制化不够成熟、没有统一完备的登记法等特征。仅仅从中国法制出版社2007年版的《土地法律小全书》来看，就收录了至2005出台的49种土地权利登记法，另有大量的自然资源登记法、房屋登记法和2007年12月30日新出台的《土地登记办法》没有列入其中。即使是专业性的《土地登记规则》、《土地登记办法》和《房屋登记办法》，均有过于简略、抽象的缺点，细节性的规定较少，需要不断地完善。
中国物权法的登记机构禁止，主要集中于禁止登记机构要求对不动产进行评估、禁止以年检等名义进行重复登记、禁止超出登记职责范围的其他行为。前两种行为规范是明确规定，后一种行为是兜底规定。在法无具体规定的情形下，中国一方面可以不断地积累经验补充内容，另一方面可以从国外同类法律中取经。
外国登记机构的禁止行为，是不拘一格的行为规范。他们的不动产登记机构，有官方的、司法的，也有私立的，国情与立意也不同，故侧重点也不同。如日本、德国、法国等国家的规定，有禁止怠慢登记的，限期登记的，遗漏、犯错、不准确的登记的，遗漏优先权或抵押权登记的，初犯、再犯登记的，随意在登录页面留下空页或添加文字的，以及其他的责任范围、处罚办法与具体的罚款额等等，这些公法上经常出现的规定也移植到民法上来了。
《日本不动产登记法》自从1899年出台以来，至1996年共修改了34次，平均约三年修改一次。连增补的条款82条在内达241条。另有《假登记担保契约法》20条。这些私法层面的不动产登记法，非常具体，可操作性强，几乎是面面俱到。除此之外，还有各种各样的不动产登记法施行细则，以法务省令规定之。既有古代几千年立法经验的再现，又有当代的计算机信息化处理的规定。登记机构和申请人的责任、权力、利益、义务都相当清晰。
中国的土地等自然资源存在国家与集体、城市与农村的二元化模式，标志着不动产登记与确权难度很大。跟西方资本主义国家的不相同，跟其他社会主义国家的也不同。因为土地权利相当模糊，登记机构权责不清的情况经常发生，无论是主观上或者是客观上都容易发生失职、渎职或者以权谋私等不正之风。
第四，登记机构的法律责任。
本条款关于不动产登记机构的禁止性零物权，不仅仅是对于申请人的民商事赔偿责任，而且更大程度上是对于国家资源流失的行政处罚或者刑事责任。尽管本条款没有提及到上述焦点问题。
《土地登记办法》第74条规定，国土资源行政主管部门工作人员在土地登记工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《土地登记规则》第70条也有类似规定。
《房屋登记办法》第92条第2款规定，房屋登记机构及其工作人员违反本法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。第93条规定，房屋登记机构工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）擅自涂改、毁损、伪造房屋登记薄；（二）对不符合登记条件的登记申请予以登记，或者符合登记条件的登记申请不予登记；（三）玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。
当然，所谓的法律责任，不仅仅是针对不动产登记机构的，对于申请人和其他人违反相关的不动产登记法，同样地会被追究法律责任。比如，《房屋登记办法》第91条规定，非法印刷、伪造、变造房屋权属证书或者登记证明，或者使用非法印刷、伪造、变造的房屋权属证书或者登记证明的，由房屋登记机关予以收缴；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第92条第1款规定，申请人提交错误、虚假材料申请房屋登记，给他人造成损害的，应当承担相应的法律责任。
除此之外，对于申请人和其他人违反相关的其他不动产登记法，如采矿权申请人、海域使用权申请人、建设用地使用权申请人以及承包地或者林地、草地、渔地、滩涂、山地、荒地、自留地、宅基地使用权申请人的错误和违法登记行为，都有相应的法律责任。
《土地违法案件查处办法》第28条第（五）项、第（六）分别规定，认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当提出书面建议并附调查报告和有关证据，移送当事人所在单位或者上级机关处理，处理结果应当抄送案件的机关。
◎〖外国登记机构的禁止行为〗
一、外国登记机构的禁止
外国登记机构的禁止，除了在专门法、特别法中有专项规定以外，在民法典、物权法等普通法也有明确规定。
外国登记机构的禁止，就民法、普通法与中国物权法对照分析，存在几个不同之处。
1．外国登记机构的禁止范围较大，而中国物权法的登记机构禁止范围较小。
外国的不动产登记法，对于登记机构和申请登记人均有禁止性规定，而中国物权法仅仅针对登记机构禁止。这里的禁止，指附带惩罚性禁止，不是指限制性禁止。关于限制性禁止，各国是基本雷同的。
2．外国登记机构的禁止主要集中于明码标价的罚款责任，而中国物权法的登记机构禁止目前只有损害赔偿责任。
损害赔偿责任，是以与损害程度相当的金钱赔偿责任。罚款责任，是比损害赔偿责任更重的法律责任，一般可以在损害赔偿责任之上附加这种责任。即使是不存在损害的事实，同样也可以附加罚款责任。损害赔偿责任只对直接损失赔偿，一般不关系间接损失的赔偿责任。罚款责任，连直接损失和间接损失都可以加在一起合算，可以加数倍的计算，总体上重于损害赔偿责任。
如日本、德国、法国等国家的规定，对于登记机构和登记申请人双方均作出了损害赔偿责任，都是明码标价的。另外，《日本不动产登记法》还列举了刑事责任的特别法律责任。该法是作为民法放在《日本民法典》后面的。中国物权法是不提罚款责任和刑事责任的。
中国物权法立法前，有的部门建议增加规定，登记机构无正当理由不予登记或者拖延登记，给权利人造成损害的，也应承担损害赔偿责任。有的部门提出，登记申请人或者其他当事人造成登记错误的，也要承担赔偿责任。中国物权法第21条是这样规定的：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的申请人追偿。”
3．外国登记机构的诉讼法院是初级法院，而中国登记机构的诉讼法院是人民法院行政法庭。
这一点有很大的的区别，也是中外国家登记机构禁止责任裁定的主要区别之处。
外国登记机构一般也是官方设立的机构，少数是民间团体代理的机构。外国一般有宪法法院，但没有行政法庭。因不动产登记发生争议，不存在“民告官”和“官告民”的差别，全部是统一当作一般民事主体来对待。这种做法有利于达到相对平等的目的，也有利于法官相对自由的裁决。
在中国，一遇到行政案件，往往是官方占上风，民事主体占下风，“民告官”难，“官告民”易。这其中有许多原因，而主要原因是法官的裁决权有权。法官只能建议行政机构应该怎么办，而不能指挥行政机构怎么办，如建议撤销行政行为、行政复议的决定等。建议的结果，最终的决定权仍然在行政机构一方。行政机构既当运动员，又当裁判员，往往对于胜诉的民事权利人不利。
中国物权法的登记机构禁止，主要集中于禁止登记机构要求对不动产进行评估、禁止以年检等名义进行重复登记、禁止超出登记职责范围的其他行为。前两种行为规范是明确规定，后一种行为是兜底规定。在法无具体规定的情形下，中国一方面可以不断地积累经验补充内容，另一方面可以从国外同类法律中取经。
外国登记机构的禁止行为，是不拘一格的行为规范。他们的不动产登记机构，有官方的、司法的，也有私立的，国情与立意也不同，故侧重点也不同。如日本、德国、法国等国家的规定，有禁止怠慢登记的，限期登记的，遗漏、犯错、不准确的登记的，遗漏优先权或抵押权登记的，初犯、再犯登记的，随意在登录页面留下空页或添加文字的，以及其他的责任范围、处罚办法与具体的罚款额等等，这些公法上经常出现的规定也移植到民法上来了。
对于登记机构进行行为规范，设置禁止性条款，这是完全必要的，是符合物权界定法则的。
二、从法律责任看禁止性条款
禁止性条款一般是违法性条款，可以从赔偿损失、罚款之类的法律措施反映出来。否则，禁止性条款是空洞无物的条款，对于不动产登记的违法者不能起到警示、惩戒作用。
不动产登记，虽然属于行政、司法行为，但与民商法、物权法有着密切关系，因此，各国民法典注意到将这部分的内容移植到物权法、民法典。
《德国民法典》物权法编中，关于不动产登记，仅限于土地权利的登记，计121条，没有关于登记机构的职责与禁止的规定，这是不足的地方。
1．日本普通法规定
《日本民法典》中单列了《不动产登记法》，1899年公布施行，自从1905年第一次修改起，至1996年，一共修改了34次，现存条款，包括增补的82条，现存一共有241条，几乎相当于中国物权法的条款数目，是比较系统、全面的不动产登记法。
日本《不动产登记法》，对不动产登记义务人应负的职责、禁止行为合并在第六章“罚则”上，对登记特定错误、怠慢登记行为的处罚。对于不动产登记义务人的处罚是最重的。
第一百五十八条[保证书不确实时的处罚]规定，对登记义务人并不熟识而实行第四十四条规定的保证者，处一年以下徒刑或者二十万日元罚款。
所谓第四十四条规定，原文是[登记证明书的灭失及保证书的附书]：“有关登记义务人权利的登记证明书灭失时，应将曾在该登记所进行的二名以上成年人保证登记义务人无误的书面二份，附具于申请书上。”
第一百五十九条[妨害检查时的处罚]规定，拒绝、妨碍或回避第五十条第（二）款规定的检查者，处十万日元以下罚金，不提交同款规定的文书或提交虚伪文书、对讯问不予陈述或进行虚伪陈述者，亦同。
所谓五十条第（二）款规定，大意是登记官在进行例行检查时，要求土地或建筑物的所有人提交文书等事项。然而，第一百五十九条采取命令主义的手法，强制性地要求权利人提交文书，否则会处以十万日元以下罚金。这种规定，在中国物权法中是没有的，甚至于在行政法中也难以找到的。在中国这种情形是非常平常的了，顶多处以行政拘留，教育一通就完事了。
第一百五十九条之二[怠为申请时的处罚]规定，第八十条第（一）款或第（三）款、第八十一条第（一）款或第（三）款、第八十一条之八第（一）款、第九十三条第（一）款或第（三）款、第九十三条之五第（一）款或第（三）款或者第九十三条之十一规定的申请义务人怠为申请时，处一万日元以下罚款。
上述规定主要集中于申请人申请材料不全方面的问题，申请人申请土地标示登记、变更登记、灭失登记以及登记用纸等方面不规范的，也在罚款名单之内。
2．法国民法规定
《法国民法典》是以债权为中心的民法，这与德国、日本的民法典有些不同。第十八编第十章，从第2196条至第2203-1条共9条，专门规定“登记簿的公告与登录员的责任”，大概情形是：
第2196条规定登录员的义务：“抵押权登录员亦有义务依申请在10日期限内交付不动产登录卡副本或节本，或者提交不存在任何属于请求范围内的登录卡的证明。”这将属于请求范围内和不属于请求范围内的东西都包括在里面了。
第2197条规定登录员的两种赔偿责任：一是对于登录应当公告而不予公告行为的赔偿责任；二是对于登录员主观遗漏、犯错、不准确的责任。
第2198条规定登录员难以免责的义务：赋予新持有人以追求登录员遗漏优先权或抵押权登记事项，新持有权保留自己的权利追诉。
第2199条规定登录员的责任：登录员无理拒绝或拖延办理手续，应对当事人负赔偿责任。
第2200条规定登录员的职责：登录员应当按照先后顺序，逐日编号登录交至其手中的证书、裁判决定、清单，并与法院沟通各项事宜。
第2201条规定登录员的职责：要求登录员从第一页至最后一页，每一页必须编号，由法官编号并签名，每天必须按时编号。
第2202条规定登录员的职责：登录员初犯，处以罚款；再犯，撤职，赔偿损失并罚款。
第2203条规定登录员的职责：登录员随意在登录页面留下空页或添加文字，面临罚款的责任。
第2203-1条规定登录员的职责：重申第2201条第2款并补充，关于抵押权登记的证明书及其手续，明确是单项手续，有关技术细节，需等待最高行政法院出资政意见后颁布的法令对该项证书的内容做出具体规定。
以上规定的登记机构，主要是登记人员的职责，是从每一个细节开始的，并且动辄以惩罚为职责的前提。
以上是法国民法上关于登记机构的职责范围。与其他大陆法系不同的是，其他国家是以明确申请人的责、权、利、义为主的，而法国的情形则恰恰相反。
上述三国，对于是否可以要求对登记申请人的不动产进行评估，是否可以以年检、复查、换证、清理、整顿等名义进行重复登记，均没有明确规定。这是中国物权法与外国物权法的不相同之处。
总的来讲，外国的登记机构、登记人员禁止条款并不宽松，甚至罚款得很厉害，如，《法国民法典》第2203条规定登录员的职责，一旦违反，就会被处以400法郎以上、4000法郎以下罚款；第2202条规定登录员的职责，处罚方式有赔偿损失、罚款和开除公职等处分。《日本民法典》第158条规定，登记义务人违反不动产登记法第44条，可能面临处一年以下徒刑或二十万日元以下的罚款；违反第159条，可能面临十万日元以下罚款。
无论是中国，或者是其他国家，都是一个道理：严是爱，松是害。对于登记机构和登记人员，尽管严格一点是不太适应的，但是，严格对于提高业务水平、工作效率，对于公正廉明，对于保护登记申请人的权利是很有成效的，因而是完全必要的。否则，松松垮垮地敷衍塞责，浑浑噩噩地过日子，一害组织，二害他人，三害自己。
登记机构禁止行为和登记人员禁止行为，并不限于本条款那几点。该谁承担的职责，就是谁的职责。这一点，应当引起注意啦。
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