的确，其实在中央与地方的职权及权力划分及其关系的规范化的问题上，我国已走过了一个曲折的过程。
1949年9月，政治协商会议制定的起临时宪法作用的《共同纲领》，在中央与地方关系上规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”;中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”，“划分中央和地方的财政范围”。
但随后，为了适应计划经济的发展和反对分散主义的需要，1954年宪法确立了我国中央高度集权的体制，取消了《共同纲领》关于中央与地方应有权力划分的规定。
其后，虽然在实践上对中央与地方的关系作过不少调整，但都是依靠随机的政策进行的，并没有诉诸法律规定。
直到党的十一届三中全会以前，我国中央与地方的关系及其权力划分，一方面，一直处于“大收、大放”的不稳定状态，其内容主要涉及经济管理以及与此相关的行政管理方面，而很少涉及其他方面。
正如小平同志所指出:“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”
另一方面，一直没有制度化、法律化，其政策变化受国家领导人的认识和意志的影响较大。
到1956年***虽然提出“扩大一点地方权力，给地方更多的独立性”的主张，但在实践中并没有很好地解决。
在这方面，一个典型的例子是，1958年4—5月间，英国元帅蒙哥马利到我国访问，***在回答他关于治理国家经验的提问时说:“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点;地方分权多了，我就收上来一点。”
就是说，中央与地方职权的划分没有纳入法制轨道。
权力的上收与下放，收多少，放多少;怎样收，怎样放;谁来收，谁来放;什么时间收，什么时间放，弹性很大，没有法律规定，更缺乏科学基础，往往因领导人的改变而不同，因领导人的看法和注意力的改变而改变，这就势必导致个人专断或极端民主化。
在党政关系上，权力过分集中于各级党委，“加强党的领导，变成了党去包办一切，干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分，以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。
“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地、把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。
当这种体制的弊端充分暴露之后，1978年12月，党的十一届三中全会明确提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方有更多的自主权。
从此，我国中央与地方的关系进入了一个新的发展阶段。
作为这一阶段的法律表现形式，现行宪法确立了我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有的职权划分，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。
在新宪法中，采取列举方式，明确规定了最高国家权力机关全国人民代表大会及其常务委员会和最高国家行政机关国务院的职权，并明确规定，国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”
这是以前三部宪法所没有的。
根据新宪法而修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对我国地方各级国家权力机关和地方各级国家行政机关的职权，也采取列举的方式，作出了明确的规定。
这些规定与1954年地方组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。
同时，改革了我国过去的一级立法体制，明确了我国的两极立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权，规定省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。
省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
此外，为加强民族自治地方自治机关的建设，还扩大了民族自治机关的自治权，等等。
我们党虽然历来十分重视处理好中央与地方的权力关系，但由于过去这一关系长期没有规范化、法制化，其调整往往偏重于依靠随机的政策和行政命令。
这种调整在缺乏周密调查研究和适当划分职权的情况下，往往缺乏科学基础，具有一定的盲目性和不稳定性，在实践中往往陷入一种权力“收收、放放”的怪圈循环。
有时会形成中央高度集权，地方缺少必要的权力，没有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方积极性和创造性的原则并不能真正实现。
有时会形成过于分权，分散主义、地方保护主义膨胀，使中央丧失宏观调控的权威性。
当前，我国的社会主义现代化建设正处于一个从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。
在这个时期，经过改革放权后的中央与地方的关系，带有明显的双重体制痕迹，中央对地方某些方面统包过多与调控乏力的现象同时并存，处理好这一关系，就具有更为特殊的复杂性和更为迫切的重要性，正如***同志所指出的。
“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。”
“这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。”
“有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象;应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。”
“我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”
“在新形势下，必须更好地坚持和发挥中央和地方两个积极性的方针。”
而要做到这一点，鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法制化，充分发挥社会主义法制的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。
像是我国宪法第5条第1款规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
而且，宪法第3条第4款明确规定:“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高，有的虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央的统一领导又发挥地方的积极性的原则以及法治的精神。
因此加快中央与地方行政权力关系的法治化是当务之急。
目前在立法、行政、司法等方面我国中央与地方之间的关系均尚未比较彻底理顺，法治化程度还不高，并且造成了一些不良后果，影响着我国整个社会主义法治建设的进程，有待于进一步法治化。
其中，中央与地方之间行政关系的法治化程度最低，亟待法治化。
特别是从这些年来的行政实践情况来看，我们可以说加快中央与地方行政权力关系的法治化进程是当务之急。
加快中央与地方行政关系的法治化是解决当前我国诸多重大问题的客观需要。
当前我国中央政令不通，“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。
中-国目前社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。
这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。
中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。
在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。
然为解决上述现实问题，自就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。
行政管理体制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低。
显然，加快开展这方面的立法，加快中央与地方行政关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。
过去有学者认为，司法改革是我国法治建设的突破口。
现在看来，也许中央与地方行政关系的法治化更有可能成为我国法治建设的突破口。
为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验(当然，也包括借鉴其他单一制国家的有益经验)。
从总体上说，法律还是没有健全完善。
有的无法可依，有的有法不依，有的违法不究。
近几年来，为了反对盛行的地方保护主义，中央特别强调要维护中央的权威，提高中央宏观调控的能力，并据此进行了一系列的政策调整。
从这种调整的方法和性质上来说，今天也如过去一样，即不是通过法律程序进行的，中央与地方的关系仍然缺乏稳定性和连续性，没有真正实现规范化、法律化，可以说，迄今为止，我们并没有真正跳出过去“收收、放放”的“翻饼式”循环。
正因为如此党中央强调要使中央与地方的关系规范化、法律化，并特别强调要加强立法`司法和执法的配套建设工作，坚持依法治国，建设社会主义法制国家。
在整个世界现代化的历史进程中，中央与地方的关系表现出这样一种规律性，即由分散走向中央高度集权，再由中央高度集权过渡到适度的地方分权。
这是因为，国家的统一和中央集权是现代化进程的客观需要，但在和平的国际环境中，集权过甚又会危害现代化本身，适度分权又成为现代化进程的必然趋势。
因此，许多国家在建立了中央高度集权体制以后，又不得不对它进行改造，扩大地方自主权，并用规范化的制度、法律把它固定下来。
我国的社会主义现代化是整个世界现代化的一个组成部分，无论是其客观历史进程还是价值取向，都与整个世界的现代化具有某些共同特征。
如我国的社会主义现代化与其他任何国家的现代化一样，既表现为经济发展和社会全面进步的历史进程，也表现为文化进步和政治民主化的历史进程。
而中央与地方关系的规范化、法制化，之所以成为现代化进程的一部分，就在于它有助于保持中央与地方关系的稳固性和连续性，避免盲目的和随机性的政策干扰，从而既有利于加强中央的统一领导，维护中央权威，把宏观调控权牢固地集中在中央，又有利于地方正确运用国家赋于的必要权力，调节好本地区的经济活动，促进经济持续健康地发展和社会的全面进步。
同时，中央与地方关系的规范化、法制化，是建立在中央与地方科学分权基础上的，这是既有利于防止中央和个人高度集权，又有利于防止地方过于分权，实现政治民主化和现代化的切实保障。
历史的经验表明，专制政治不仅表现为政治上的专横，而且最终会导致政治腐败。
因为“一切有权力的人都容易滥用权力”。
我们应当从制度上解决问题，应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间权力关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方权力关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治，真正发挥“中央和地方两个积极性”，构建和谐社会主义法治国家。
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